——云南建水縣南莊片區(qū)PPP模式的探索
□本報記者 張焱 陶麗琴 唐瑾 師曉瑩
走進(jìn)“中國果品之鄉(xiāng)”——建水縣南莊鎮(zhèn)，集中連片的葡萄園蔚為壯觀。大棚里，架上覆蓋著濃綠的葉片，正在葡萄園里勞作的果農(nóng)們忙得不亦樂乎，個個臉上洋溢著豐收的喜悅：這里葡萄因其品質(zhì)優(yōu)良、汁甜味美、肉質(zhì)細(xì)嫩而受到廣大消費(fèi)者青睞，盡管每公斤批發(fā)價達(dá)到32-36元，浙江、廣東、上海等地市場依然供不應(yīng)求。
葡萄種植讓過去貧瘠的土地成了“生金吐銀”的聚寶盆，也讓建水縣聲名鵲起。然而眼下的好日子能不能長久延續(xù)卻時時困擾著種植大戶和當(dāng)?shù)剞r(nóng)民：種葡萄需要水，過去打機(jī)井幾十米就能出水，現(xiàn)在要打幾百米深，地下水水位越來越低，有的機(jī)井已經(jīng)無水可抽。
2015年，在云南省水利廳的支持下，建水縣南莊鎮(zhèn)片區(qū)被列入省級高效節(jié)水減排工程試點(diǎn)項(xiàng)目，并通過機(jī)制創(chuàng)新引入社會資本建設(shè)管理，使其進(jìn)得來、穩(wěn)得住，最終找到民生發(fā)展與資源保護(hù)的“最大公約數(shù)”。
種植轉(zhuǎn)型帶來生態(tài)危機(jī)
建水縣屬南亞熱帶高原季風(fēng)氣候，種植水果有得天獨(dú)厚的光熱條件。但由于缺水，只能種苞谷、薯類等作物，葡萄僅是為庭院增添景致、供自家品嘗的稀有之物。10年前，建水縣開始引進(jìn)黑提品種進(jìn)行商品性種植，并劃定南莊鎮(zhèn)東南片為葡萄種植帶，進(jìn)行現(xiàn)代標(biāo)準(zhǔn)化種植。目前南莊鎮(zhèn)的葡萄種植面積已達(dá)6.88萬畝，形成了獨(dú)具特色的“南莊十里葡萄長廊”景觀。
葡萄種植業(yè)發(fā)展帶動了民間租賃、承包、合作社等方式的土地流轉(zhuǎn)，反過來，又促進(jìn)了葡萄種植爆發(fā)式增長。據(jù)了解，建水縣2009年土地租金每畝每年300~600元，2015年則達(dá)到2500元。土地轉(zhuǎn)讓價格一路上揚(yáng)，從一個側(cè)面印證了建水縣農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的巨大成效。
“產(chǎn)業(yè)發(fā)展太快，水利卻明顯跟不上了。”記者在建水縣采訪時，當(dāng)?shù)馗刹考娂姳硎尽缀趺總€種植園都依靠打機(jī)井取地下水灌溉，每年抽取的地下水水量高達(dá)800萬立方米。
過度超采地下水帶來嚴(yán)重后果。從2010年開始，建水縣南莊片區(qū)地下水水位明顯下降，種植大戶對此有著直觀感受：最早打一口機(jī)井也就70米深，現(xiàn)在要打到400多米才出水。
據(jù)統(tǒng)計，目前分布在南莊的機(jī)井已有上百口，一些深度淺的機(jī)井已近干涸。地下水水位不斷下降，導(dǎo)致了地下水環(huán)境的惡化，最終將對南莊鎮(zhèn)及周邊地區(qū)的生存環(huán)境造成嚴(yán)重影響。
“雖然種植戶在自家葡萄園敷設(shè)了管道，基本實(shí)現(xiàn)了滴灌或微噴灌形式的高效節(jié)水灌溉，但水越來越少，終究難以為繼。”一位水務(wù)局負(fù)責(zé)人說出了當(dāng)時心里的隱憂。
實(shí)際上，南莊片區(qū)附近有躍進(jìn)水庫、龍?zhí)端畮欤捎趦H配套了干渠（躍進(jìn)大溝），沒有與田間工程連通，水庫水送不到田間地頭。
紅河哈尼族彝族自治州水利局副局長趙亞說：“近年來，各級財政對水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入了大量資金，但需要建的項(xiàng)目太多，總體來說資金投入不足，投資渠道單一，對項(xiàng)目區(qū)高效節(jié)水灌溉的投資非常少。”
建水是一個農(nóng)業(yè)大縣，水果是建水的主要產(chǎn)業(yè)，既要保果業(yè)發(fā)展，又要保生態(tài)無虞，把水庫水送到田間地頭成為當(dāng)?shù)厝罕娮畲蟮男脑?，也是政府的必勝選擇。
機(jī)制創(chuàng)新吸引社會資本
引水庫水澆灌葡萄園就得建干、支、斗、農(nóng)渠或輸水管道管網(wǎng)，但龐大的資金需求與有限的政府財力之間的矛盾，使早該建設(shè)的“最后一公里”工程只能在排隊(duì)中等待。2014年，云南省水利廳把建水縣南莊片區(qū)列入國家高效節(jié)水減排工程試點(diǎn)項(xiàng)目，爭取到了3438.17萬元國家專項(xiàng)資金支持。
實(shí)際上，在農(nóng)田水利建設(shè)上，需要解決的不僅是資金缺口，更需要建立一種有效的灌溉服務(wù)機(jī)制。這是云南省各級水利部門在長期的水利實(shí)踐中形成的共識。基于此，省水利廳決定在南莊片區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，采取“PPP”模式，引入社會資本，用市場機(jī)制來破解農(nóng)田水利建設(shè)中的難題。
記者從建水縣水務(wù)局提供的一份招商文件中看到：南莊項(xiàng)目區(qū)規(guī)劃面積4.33萬畝，田間已建微噴灌設(shè)施，年灌溉毛需水量876萬立方米。此次建設(shè)主要內(nèi)容包括引水渠、供水樞紐、提水泵站、供水管道等，工程投資7463.14萬元，其中企業(yè)出資4024.97萬元，政府出資3438.17萬元。投資企業(yè)成立供水公司，獲得整個工程的經(jīng)營管理權(quán)，經(jīng)營期限為20年。工程產(chǎn)權(quán)按照“誰投資，誰所有”進(jìn)行分配。
作為云南全省未來“可復(fù)制可推廣”的試點(diǎn)工程，南莊項(xiàng)目承擔(dān)的不僅是把水從水庫引到田間地頭的建設(shè)任務(wù)，還承擔(dān)著農(nóng)田水利投資、管理、效益創(chuàng)新機(jī)制改革的重任。
“改革之初就明確要建立政府、企業(yè)、農(nóng)戶共建共管機(jī)制，在實(shí)現(xiàn)政府節(jié)約用水、減少污水排放、改善生態(tài)環(huán)境、保障水資源可持續(xù)利用目標(biāo)的同時，企業(yè)獲得投資和服務(wù)收益，農(nóng)戶方便用水服務(wù)，產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展成果。”建水縣水務(wù)局黨委書記趙勇介紹說。顯然，這是一個多方共贏的探索。
讓社會資本不僅要“進(jìn)得來”，還要“穩(wěn)得住”。公告還明確：縣政府與投資企業(yè)簽訂合作協(xié)議確保企業(yè)權(quán)益，并支持其在項(xiàng)目區(qū)拓展經(jīng)營服務(wù)范圍；投資企業(yè)獲得優(yōu)先在本縣域范圍內(nèi)進(jìn)一步投資建設(shè)和經(jīng)營農(nóng)田水利工程的權(quán)利，依法享受有關(guān)稅收優(yōu)惠政策；政府與投資企業(yè)共擔(dān)風(fēng)險。
較為優(yōu)惠的條件吸引多家企業(yè)前來投標(biāo)，最終云南省水利水電投資有限公司和中國電建集團(tuán)昆明勘測設(shè)計研究院有限公司聯(lián)合體中選，并與云南省西交集團(tuán)和新疆天業(yè)集團(tuán)共同組建“建水潤農(nóng)供水有限公司”，具體承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)、管理、經(jīng)營工作。
“公司投資這個項(xiàng)目除了能獲得較為穩(wěn)定的收益外，也是基于戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的需要。”建水潤農(nóng)供水有限公司財務(wù)總監(jiān)楊昆的表述，驗(yàn)證了通過機(jī)制創(chuàng)新，云南農(nóng)田水利“PPP”項(xiàng)目的發(fā)展前景。
“共贏”思維讓項(xiàng)目有利可圖
農(nóng)田水利的公益屬性決定了其經(jīng)營回報率低、風(fēng)險大。“PPP”模式這塊蛋糕是否誘人，關(guān)鍵要看投資回報率和安全性，而這些均需要完善的機(jī)制予以保障。這是一些社會學(xué)家對水利“PPP”的基本認(rèn)識。
企業(yè)的投資回報主要來自水費(fèi)收入，讓項(xiàng)目“有利可圖”才能促使其落地。而讓社會資本盈利但不暴利，才能實(shí)現(xiàn)各方共贏，水價成為南莊片區(qū)項(xiàng)目機(jī)制設(shè)計的關(guān)鍵所在。
據(jù)了解，建水縣按照補(bǔ)償成本、適當(dāng)盈利和用水戶承受能力等因素綜合考慮，建立合理水價形成機(jī)制。項(xiàng)目區(qū)按工程折舊年限20年、投資收益率10%計，結(jié)合用水戶的承受能力，最終終端水價定為每立方米1.43元。2015年執(zhí)行每立方米1.31元，3年到位。這其中包括0.2元工程取水口原水價格。如因政策及物價因素、供水需求情況、原水價格等變化，可進(jìn)行水價調(diào)整，調(diào)整價格需報建水縣物價部門核準(zhǔn)后執(zhí)行。
每立方米1.43元水價相當(dāng)于南方地區(qū)一些城鎮(zhèn)供水價格，這樣的標(biāo)準(zhǔn)項(xiàng)目區(qū)群眾能接受嗎？面對記者的疑問，趙亞介紹說：“項(xiàng)目區(qū)原來水價就不低。自打機(jī)井取水的，不計打井成本及管護(hù)費(fèi)，供水成本為每立方米0.5~0.8元。向私人投資機(jī)井買水的，每立方米水費(fèi)1.5~2.0元。現(xiàn)在實(shí)行的水價標(biāo)準(zhǔn)比以前用水成本要低。另外，項(xiàng)目區(qū)種植葡萄等經(jīng)濟(jì)作物，產(chǎn)值高，供水成本只占整體產(chǎn)值的1%~2%，作為種植戶來說沒有壓力。”
企業(yè)的投資回報是吸引社會資本的主要因素。經(jīng)測算，按現(xiàn)狀年灌溉毛需水量876萬立方米的標(biāo)準(zhǔn)，企業(yè)每年可實(shí)現(xiàn)1000萬元左右的銷售收入，年利潤為402.5萬元，年收益率不低于10%，項(xiàng)目投資內(nèi)部收益率為15.14%，投資回收期為6.24年。投資回報較為豐厚。
但對于南莊項(xiàng)目區(qū)，這是建立在水源充足供應(yīng)、終端水費(fèi)足額收取、種植戶機(jī)井全部封閉的基礎(chǔ)上，其中任何一環(huán)出問題，都可能造成企業(yè)投資“功虧一簣”。趙勇表示，下一步，縣政府將下大力氣封停項(xiàng)目區(qū)內(nèi)的機(jī)井，從而保證協(xié)議中承諾的“農(nóng)業(yè)供水公司為本工程項(xiàng)目區(qū)域內(nèi)灌溉用水唯一供應(yīng)方”。
作為PPP項(xiàng)目特征之一，合理地分擔(dān)風(fēng)險是社會資本“穩(wěn)得住”的前提。雙方簽訂的合作協(xié)議明確：政府在保證城鎮(zhèn)供水的前提下優(yōu)先保證本工程項(xiàng)目的原水供應(yīng)；在枯水年和豐水年若因自然因素出現(xiàn)當(dāng)年終端供水量不足460萬立方米時，政府對缺口水量按每立方米0.26元給予補(bǔ)助。
優(yōu)化服務(wù)追求“最大公約數(shù)”
“借助社會資本的力量，通過創(chuàng)新投資運(yùn)營機(jī)制，政府只花了3438.17萬元，就吸引4024.97萬元社會資本投入，使多年建不起的工程在短時間內(nèi)完成建設(shè)發(fā)揮效益。”趙勇介紹說。目前項(xiàng)目主體工程已完成，進(jìn)入收尾及設(shè)備調(diào)試階段。
“‘PPP’不僅是一場婚禮，更是一段婚姻。”如何攜手走好這段漫漫長路，在業(yè)內(nèi)人士看來，更重要的是一種理念和思路的轉(zhuǎn)變，目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)政府、企業(yè)、社會的共贏。
采取“PPP”模式引入社會資本，最初的動因是農(nóng)田水利建設(shè)缺錢，很大程度上把其當(dāng)作一種融資機(jī)制。事實(shí)上，PPP模式更是一種有效的公共服務(wù)提供機(jī)制：從過去的政府一手包辦到現(xiàn)在的引入社會資本，市場機(jī)制參與灌溉服務(wù)的建設(shè)與提供，將顯著改善供給效率。
從南莊片區(qū)項(xiàng)目合作條款看，PPP模式作為一種合作機(jī)制，在社會資本獲得利益的同時，政府部門也在合作中突出自己的角色，謀求民生發(fā)展與資源保護(hù)的“最大公約數(shù)”。
南莊片區(qū)“PPP”項(xiàng)目是高效節(jié)水減排工程試點(diǎn)項(xiàng)目，節(jié)水減排是其重要使命。在“PPP”模式這一平臺上，建水縣建立了水權(quán)制度，將用水總量控制指標(biāo)逐級分解至鄉(xiāng)鎮(zhèn)、項(xiàng)目區(qū)，并按耕地面積分配到農(nóng)戶，農(nóng)戶可憑水權(quán)證上分配的用水指標(biāo)進(jìn)行水權(quán)交易。分解后，試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)總需水量876萬立方米，畝均毛用水指標(biāo)為202立方米，終端計量點(diǎn)每畝凈用水指標(biāo)為164立方米。
項(xiàng)目區(qū)還建立了節(jié)水激勵約束機(jī)制，定額內(nèi)用水免收水資源費(fèi)；超定額用水的，對超出部分每立方米收取水資源費(fèi)0.15元。在定額內(nèi)節(jié)約的水量，政府按每立方米0.10元進(jìn)行獎勵性回購。
用水總量控制、節(jié)水激勵約束機(jī)制、水價形成機(jī)制等制度的建立，有效調(diào)節(jié)用水戶的用水行為，引導(dǎo)用水戶在增強(qiáng)節(jié)水意識、強(qiáng)化節(jié)水措施、推廣節(jié)水技術(shù)和模式等措施中提高水資源利用效率，最大限度保護(hù)了水資源。
盡管項(xiàng)目目前還沒有完全投入運(yùn)行，但其效益值得期待。通過這一項(xiàng)目實(shí)施，受益范圍內(nèi)4.33萬畝耕地灌溉保證率提高，灌溉水利用系數(shù)由0.5提高到0.811，年節(jié)約用水量454.7萬立方米，為政府實(shí)施水資源調(diào)控、封停機(jī)井、恢復(fù)地下水穩(wěn)定創(chuàng)造了條件。而通過支持園區(qū)葡萄等水果產(chǎn)業(yè)發(fā)展，民生改善同樣得到保障。根據(jù)預(yù)測，項(xiàng)目區(qū)將年新增經(jīng)濟(jì)收入4140萬元，農(nóng)民人均增收1040元。
“PPP”模式改寫了南莊片項(xiàng)目區(qū)“有水用不上”的歷史，也必將在未來20年持續(xù)釋放機(jī)制效應(yīng)。建水的葡萄，期待更甜！
來源：中國水利報
作者: 張焱 陶麗琴 唐瑾 師曉瑩
責(zé)任編輯：段玲玲