——基層防汛防臺風的浙江模式
□中國水利報記者 王華
一張“縱向到底、橫向到邊”覆蓋全省的基層防汛防臺大網，正在浙江基層村鎮顯現出無可替代的作用。
10月8日，樂清市樂成街道西門村。順著避災牌箭頭所指的方向，記者沿著通井尖路一直前行，中途經過村防汛防臺工作組所在地，終點為兩處避災點。這樣一條平日里并不起眼的路線，臺風來臨時卻是村民的“生命通道”。
連開5次會議，數十次轉移群眾，不間斷發布臺風預警通知……這樣一個小村落在防御今年第23號臺風“菲特”中做足了準備。依山而建，地處峽谷，地質災害頻發，飽受臺風之苦的西門村人，養成了很多防災好習慣，在村委會里，全村多年的防汛防臺、水利發展資料，都整齊歸置，隨時可查。
西門村的做法，折射出整個浙江在基層防汛防臺體系建設中勇于爭先的影子。從浙北到浙南，從沿海到內陸，浙江的基層防汛防臺體系建設之路，如同一條前途光明大道，越走越寬闊。
“寧聽群眾一時罵聲，不聽群眾事后哭聲!”
痛定思痛 狠下決心
浙江背倚大陸，雄踞東海，綿延漫長的海岸線以及起伏較大的地貌，為臺風肆意登陸和對流雨形成提供了舞臺。尤其是近些年自然災害出現的頻率與強度明顯上升，臺風影響浙江的次數增多、強度增大，短時暴雨降水量屢創歷史新高。
“汽車貼上墻，人在地上爬，瓦片樹上插。”這是浙江人對臺風最貼切的描述，一代又一代浙江人與臺風不斷較量。“民間防汛防臺雖然積累了大量的經驗，但顯得零散且無序，死傷現象仍時有發生，防汛防臺‘最后一公里’未被完全激活。”浙江省防辦副主任宣偉麗說。
經濟快速發展，人口和財富日益集中，但光環之外，薄弱的防汛防臺基礎如影隨形，浙江人盤桓的余地越來越小，浙江已經淹不起、澇不起……這不是聳人聽聞，也不是頭腦發熱，這既是現實狀況，又有客觀需要，浙江人的緊迫感前所未有強烈，并痛下決心：一定要為自己織一張“生命保護網”。
新世紀以來，浙江多年沒有發生因臺風災害引發的群死群傷事件。其一，這得益于浙江堅實的防災抗災基礎；其二，則因為“抗臺”變“防臺”，雖一字之差，卻昭顯著傳統防災減災理念的轉變。浙江果斷決策，在加強水利基礎設施建設的同時，著力完善防汛防臺機制，力求“兩手都要硬”。
時任浙江省委書記習近平曾明確要求：不怕“興師動眾”，不怕“十防九空”；寧聽群眾一時罵聲，不聽群眾事后哭聲。臺風、洪水變幻莫測，一切立足于“防”，但具體干什么、怎么干，從上到下，一層一層，浙江人開始了思索和探討，一系列工作也順理成章鋪開。
在浙江2009年年底所印發的《關于加強基層防汛防臺體系建設的意見》中，明確要求各地在2010年汛期前全面建成“組織健全、責任落實、預案實用、預警及時、響應迅速、全民參與、救援有效、保障有力”的基層防汛防臺體系。同月下發的《浙江省基層防汛防臺體系建設實施方案》規定，整個體系由組織、責任、預案和預警及響應等四大部分構成，并將蕭山、臨安、鄞州、蒼南、金東等15個縣（市、區）作為試點。
“建立一個龐大的網格化防御體系，真正保護每一個生命。”
縱向到底 橫向到邊
溫州市毗鄰東海，來臺風時首當其沖，經歷多年防汛防臺后，溫州市防辦副主任黃凡總結出一條規律：臺風來臨時，交通不便之地往往受災最重，因為其成為閉塞的孤島，外部救援進不去，而最有力的解決辦法就是“依靠自身，各自為戰”。
“要建立一個龐大的網格化防御體系，橫向到邊，縱向到底，反應迅速，運作高效，不留死角，不留盲點，這才能真正保護每一個生命。”浙江水利人的共識佐證了黃凡的觀點。這是一條清晰的思路，也是一股干勁和一個決心。
攤開浙江省防汛防臺監測預警網絡圖，可以看到，從省防指到每個村落，各級責任都十分明晰，在地質災害隱患點、公路危險區、山塘水庫、堤防等水利工程和山洪災害易發區、避災點、居民區、漁船、危房、企事業單位、自然村等9類地區，均設置了責任網格及監測員和巡查員。預警路徑分為一般和緊急情況下兩種。
細致到每一“點”，基層防汛防臺的體系優勢才能迸出“后發優勢”。以西門村為例，村委會專門設立防汛防臺工作組，組長由村長鄭獻榮擔任，鄭少華、張獻通、馮光興等村干部和村民為工作組成員，遇到臺風或汛情時，根據職責分配，承擔起預案管理、監測預警、人員轉移、搶險救災、信息收集與報送等工作。
責任區網格的負責人也相應承擔份內工作。負責監測預警的張獻通描述自己的工作職責：當他觀測或接到可能出現致災雨水情信息時，先第一時間向危險區域群眾發出預警，再將信息報告村和街道防汛防臺負責人，同時協助做好人員轉移和管護雨情觀測設施。按照要求，他還會定期或不定期參加山洪災害防御演練和知識培訓等。
西門村上級單位樂成街道，也成立了防汛防臺指揮部，下設監測預警、人員轉移、搶險救援、宣傳報道和后勤服務等5個應急工作組，每個成員都負責相應的區域。“我們的應急處置工作流程大概分會商、預警、動員、排查、應急搶險、上級支援等6步，其間還包括洪水調度和人員轉移等程序。”樂成街道防辦主任王賢升介紹。
西門村和樂成街道這樣的防汛防臺模式，在浙江基層頗具典型代表性。據統計，截至目前，浙江全省基層防汛防臺體系已覆蓋至1480個鄉鎮街道3.1萬多個村，鄉、村級網格責任人共計超過22萬人。
基層防汛防臺組織均與各網格責任人簽訂合同
靈活破題 硬件搭臺
300元、500元、800元……這不是基層防汛防臺責任人一周或者一月的工資，而是一年。酬勞低，責任重，很多人望而卻步。還有一個問題：浙江小型水利工程眾多，若每一項都落實巡查員且付酬勞的話，這筆龐大的資金對于哪一級財政來說都不輕松。
尊重規律，直面矛盾，靈活變化才能破解難題。在麗水、溫州等多地，基層防汛防臺組織均與各網格責任人簽訂了責任書，并積極落實誤工報酬和因預警、報汛、報災等發生的通信費用，還為參加搶險救災人員和從事危險性的監測預警人員購買人身意外保險。除安排必要的防汛防臺經費外，各級政府還給予表現突出的基層組織及責任人表彰或獎勵。通過以獎代補、出資補貼等方式，省上也給予相應資金支持。
如今，在浙江經濟條件稍好的地區，一些基層防汛防臺責任人的工資每年能達到5000元、8000元甚至上萬元。據統計，浙江省財政近幾年共安排以獎代補資金達1925萬元。
從村落到鄉鎮，浙江各級防汛組織普遍都有至少一處防汛物資儲備倉庫，通過直接儲備、委托儲備等方式儲備必要的物資，并按照分級儲備原則和儲備定額規定，實行即用即補制度。設備和物資均登記造冊，確保需要時可調用。在村級防汛防臺工作場所、避災點和危險區域中，還設有監測和預警設施、宣傳畫、警示標識等。據統計，浙江全省防汛物資總價值約3億元，全省避災中心已有近7000個。
防御預案也是基層防汛防臺體系快速推進的一大法寶。按照要求，縣、鄉、村三級防汛防臺指揮部門各負其責，分別制定重要江河防洪，船只避風保安，山塘水庫、堤防保安，危險區域內人員轉移避險，受困、受傷人員解救，救援和搶險應急專項預案。依據相應的防汛防臺應急響應級別，適時啟動防御預案。
防汛防臺期間，浙江各級防汛部門還同氣象、海洋、國土等部門建立起資源共享的預警信息發布機制和平臺，會商系統到鄉、視頻到村的條件也已具備。2010年，國家防總啟動山洪災害防治縣級非工程措施，開展監測預警和群測群防體系建設，而浙江搶先一步，已做了大量工作。在宣偉麗看來，“兩者不謀而合，相得益彰”。
要通過反復演練預案、宣傳、教育，實現“不死人、少傷人”的目標
因地制宜 知責有為
沒有科學的考核體系，就難以實現真正發展。浙江改變“一把尺子量到底”的做法，于2010年3月發出《浙江省基層防汛防臺體系建設考核驗收辦法》的通知，考核內容包括組織機構、監測預警、應急預案、物資儲備、搶險隊伍等10項。2010、2011兩年，分別有17個和18個縣、市、區被考核為優秀。
九層之臺，起于累土。在基層防汛防臺體系建設中，浙江各地根據本地實際和發展情況，推出多種新方式，積累了大量新經驗，讓這一事業發展逐漸深入，富有成效。
溫州市防指設立防臺風廣播專用頻率，并為縣、鄉等基層防汛組織以及學校、企業等配備專用收音機，帶有手搖發電功能。臺風暴雨災害來臨前，適時啟動防汛廣播應急指揮系統，臺風影響期間24小時不間斷發布臺風信息、防臺常識等。
立足“防”字，狠抓“避”字，突出“搶”字，重在“建”字，杭州市蕭山區河上鎮從健全防汛組織體系、落實人員轉移工作、強化搶險救災隊伍、完善工程硬件設施等4個方面入手，基本形成了一套基層防汛防臺體系。同時，河上鎮每個村還落實20~30名由青壯年組成的應急分隊，發揮最大效能。
麗水市以2946名村級水利員、1752名水庫巡查員為骨干力量，今年上半年已組織培訓班進行輪訓，并通過這個群體向群眾宣傳自我保護技能。到2014年年底，麗水全市9個縣（市、區）將全面實現群眾參與率、防汛體系覆蓋率、決策信息化率、搶險隊伍配備率和物資儲備保障率5個100%的目標。
2010年“莫拉蒂”臺風，2011年梅雨大洪水、“梅花”臺風，2012年“蘇拉”“海葵”臺風，2013年“蘇力”“菲特”臺風……金華、紹興、衢州等其他各地加快推進基層防汛防臺體系建設，并經受住了諸多洪澇、臺風災害的考驗，防災減災效益超過800億元。
但浙江水利人并未因此而滿足停步。“雖然起步早，且經驗豐富，但部分體系尚需調整、責任人不夠落實、標準化程度低等問題也亟待解決。”宣偉麗表示。
“基層是防汛防臺抗旱第一現場，是整個防汛防臺抗旱體系的基礎，其能力的高低直接關系到防汛防臺抗旱的成效，乃至成敗。”浙江省水利廳廳長陳川說。基層防汛防臺體系建立后，還必須通過反復演練預案、宣傳和教育，切實加強全民的防災意識和能力。
有了新目標和新使命，浙江再次起航。
來源：中國水利報
作者: 王華